乡镇是县以下的农村行政区域，乡镇政府是国家最基层的政权。选择乡镇作为研究对象，主要基于两方面考虑：一方面，乡镇是探索农村问题不可或缺的分析主体。广袤的中国农村被划分为一个个乡镇，乡镇政府在农村问题中并不是外在的旁观者，而是直接的关系人，有时，乡镇是应对和处理问题的管理者，有时甚至就是问题本身。另一方面，乡镇政府处在国家政权体系的最低层级，直接接触社会，开展管理和提供服务。

　　就理解当代中国国家与社会之间的关系而言，乡镇是一个极为重要的观察视角。乡镇政府作为政权体系的重要一环，不仅是中国政府体系和政治体制的延伸和缩影，也是中国农村变迁、也是中国农村变迁、国家与社会关系变革的内在要素。可以说，无论是考察探索中国农村问题，还是分析判断中国政府与政治，乃至审视解读中国国家与社会关系，都绕不开乡镇。

　　20世纪90年代中后期，中国出现了空前严峻的“三农”问题。有基层干部将问题的表现概括为“农村真穷，农民真苦，农业真危险”(李昌平，2002)。那些年里，农业生产和农村经济发展缓慢，农民收入在低水平上连年徘徊，生活艰难；农村社会发展可以说全面滞后，教育、文化、卫生、社会保障等问题不断堆积，公共服务严重短缺；农民对于基层政府的政治信任明显下降，与基层组织的关系空前紧张，冲突事件逐渐增多。这期间，农业和农村工作虽然在政府的“认识”上提得很高，但就实际工作来说，说空话多，办实事少。特别是90年代中后期，政府不仅在整治农民负担过重方面措施不力，大量农民为地方苛政所苦，而且政策上严重歧视农村，对农民流动就业横加打压，更使农民陷入了内外交困的境地。这些现象也引发了海内外观察家对于中国“治理危机”问题的关注和研究(Minxin Pei,2002;Susan Shirk,2007)。

　　2002年中共“十六大”以来，中央政府切实重视解决农村问题，以“工业支持农业，城市反哺农村”为方针，坚持“多予少取放活”为政策取向。一方面，给农村有力的经济支持。这种支持包括采取若干有力的措施发展农业生产，增加农民收入，如取消农业税、直接补贴粮食生产等，也包括在发展农村教育、医疗卫生等方面增加政府投入。这些措施不仅显著地加快了农村经济发展，而且有效地促进了经济和社会的协调发展。另一方面，高度重视保护和张扬农民的权利，包括断然废除主要针对进城农民的“收容遣送条例”，取消限制农民流动就业的若干歧视性政府规定，也包括采取严厉措施处理征地过程中对农民利益的侵害等。因此，随后几年，农村经济迅速复苏，农村中的若干冲突和危机因素获得化解或者有效抑制。

　　但是，政策导向转变和支农惠农措施增加，并不表示“三农”问题已得到或即将得到根本解决。从“三农”问题产生的角度看，除了政策性因素外，过去若干年农村出现的严重问题，基层政府在其中扮演了重要角色。“三农”问题的尖锐性主要是通过基层政府和农民的冲突展现出来的。分析问题时，把乡镇政府作为一个重要角度显然非常必要。从解决“三农”问题的角度看，政策导向虽然源子中央，但政策推进必须依托基层政府，这是一个无法逾越的环节。从功能上看，构成中国基层政府的是县(市)和乡(镇)两级政府，这两级政府的运行密切结合在一起，在许多情况下，乡镇是县市政府的执行机构。现在的问题是，这个环节能否当此重任，对此农民乃至社会都疑虑重重。正如2007年“两会”上部分政协委员当着温家宝总理的面所说的，“村骗乡，乡骗县，一直骗到国务院；国务院，发文件，一层一层往下念，念完文件进饭店，文件根本不兑现”。由此可见，基层政府运行仍存在根本性机制问题。

　　可以说，在中国改革的道路上和图景中，一个带有全局性、根本性的问题还没有清晰答案，这就是政府问题。政府问题的深刻性、严峻性集中地通过乡镇政府的运行表现出来。乡镇政府出现的问题，并不局限于乡镇政府本身，而是冰山之角。不论是寻找“三农”问题的根源，还是探索解决“三农”问题的途径，都必须深入研究乡镇政府。

　　目录

　　导言

　　1 乡镇研究进程

　　1.1 政策述评

　　1.1.1 政策思路

　　1.1.2 变革历程

　　1.1.3 农村综合改革

　　1.2 研究述评

　　1.2.1 国内研究

　　1.2.2 国外研究

　　1.2.3 研究进路反思

　　1.3 本项研究说明

　　1.3.1 理论框架

　　1.3.2 分析路线

　　1.3.3 研究方法

　　1.3.4 资料来源

　　2 乡镇组织与人员

　　2.1 组织现状

　　2.1.1 领导集团

　　2.1.2 部门设置

　　2.1.3 岗位人员

　　2.1.4 扩张机制

　　2.2 机构改革

　　2.2.1 机构和人员精简

　　2.2.2 乡镇撤并

　　2.2.3 改革设想

　　2.3 政府形态依据

　　2.3.1 形态特征

　　2.3.2 演变路径

　　2.3.3 政府组织基础

　　3 乡镇财政与债务

　　3.1 财政困局

　　3.1.1 财政体制

　　3.1.2 财政收入

　　3.1.3 财政支出

　　3.1.4 人员工资

　　3.1.5 税费改革

　　3.2 债务危机

　　3.2.1 债务现状

　　3.2.2 债务形成

　　3.2.3 债务化解

　　3.3 财政中的政治

　　3.3.1 财政危机与财政体制

　　3.3.2 财政危机与政府问责

　　3.3.3 财政危机与政府预算

　　4 乡镇权力与问责

　　4.1 权力格局

　　4.1.1 一体性机构

　　4.1.2 一元化权力

　　4.1.3 内部单位

　　4.1.4 垂直单位

　　4.2 问责体系

　　4.2.1 县市问责安排

　　4.2.2 乡镇问责安排

　　4.2.3 问责体系重心

　　4.2.4 问责体系中的个人

　　4.3 激励结构整合

　　4.3.1 双重错位

　　4.3.2 目标替代

　　4.3.3 政府的政治控制

　　5 乡镇控制系统

　　5.1 应酬上级

　　5.1.1 会议

　　5.1.2 文件

　　5.1.3 汇报

　　5.1.4 接待

　　5.1.5 检查

　　5.2 控制村庄

　　5.2.1 村干部管理

　　5.2.2 村财务掌控

　　5.2.3 管片和包村

　　5.2.4 村干部表现

　　5.3 控制的僵局

　　5.3.1 政策失灵

　　5.3.2 基层失望

　　5.3.3 管理脱节

　　6 乡镇公共服务

　　6.1 主要服务领域

　　6.1.1 乡村治安

　　6.1.2 乡村教育

　　6.1.3 公共卫生

　　6.2 社会冲突管理

　　6.2.1 村庄内部冲突

　　6.2.2 农民上访

　　6.2.3 基层政治信任

　　6.3 统治与治理

　　6.3.1 政府的公共责任

　　6.3.2 干部的双重角色

　　6.3.3 乡村冲突的政治意向

　　6.3.4 何谓好的治理

　　7 乡镇政府前景

　　7.1 危机中的命运

　　7.1.1 处境与演变

　　7.1.2 改革路径

　　7.1.3 改革难题

　　7.2 现实中的未来

　　7.2.1 改革的现实选择

　　7.2.2 未来并不确定

　　7.3 微观改革的宏观考量

　　7.3.1 中央与地方关系

　　7.3.2 党和政府关系

　　7.3.3 国家与社会关系

　　8 政府运行与制度异化

　　8.1 基层政府与农村发展

　　8.1.1 历史的进步

　　8.1.2 理论的争执

　　8.2 基层政府内卷化

　　8.2.1 公司化的政府功能

　　8.2.2 碎片化的政府权威

　　8.2.3 运动化的政府行为

　　8.3 基层政府制度异化

　　8.3.1 异化

　　8.3.2 制度异化

　　8.3.3 政府制度异化

　　8.4 政府制度异化渊源

　　8.4.1 体制的历史惯性

　　8.4.2 政府自利性

　　9 政府制度化与改革

　　9.1 政府制度化基础

　　9.1.1 政治与行政

　　9.1.2 政府与社会

　　9.2 政府制度化

　　9.2.1 政府制度化的提出

　　9.2.2 政府创新动力

　　9.3 改革讨论

　　9.3.1 基层民主

　　9.3.2 基层自治

　　9.3.3 法治建设

　　附录

　　参考文献

　　后记

　　修订版后记

　　作者简介

　　赵树凯，1959年生，山东莱西人。政治学博士,研究员，国务院颁发政府特殊津贴专家。

　　1990年8月进入国务院发展研究中心，任农村部组织研究室主任、中共中央文献编辑委员会《万里文选》编辑组编辑、河北省涿鹿县委副书记、中国发展研究基金会副秘书长、国务院发展研究中心信息中心主任。2006年11月担任第十六届中共中央政治局第36次集体学习主讲专家。曾任世界银行和英国国际发展部、联合国开发计划署中国农村发展项目顾问。

　　澳大利亚国立大学中国研究中心访问学者（1996-1997）；美国杜克大学亚太研究所访问学者（2000-2001）；哈佛大学费正清东亚研究中心合作研究员（2001-2002）；哈佛大学肯尼迪政府学院“公共管理高级培训班”（2003）； 德国图宾根大学客座教授（2012）；哈佛大学燕京研究所合作研究员（2010-2011，2016-2017）；山东大学兼职教授。